Assemblée nationale - XIII^e législature - Deuxième session extraordinaire de 2008-2009
Compte-rendu intégral - Première séance du lundi 21 septembre 2009

Régulation des transports ferroviaires

Discussion d'un projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d'urgence

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, relatif à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.

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Motion de renvoi en commission

Mme la présidente. J’ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche une motion de renvoi en commission déposée en application de l’article 91, alinéa 6, du règlement.

La parole est à M. Maxime Bono.

M. Maxime Bono. Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, messieurs les présidents de commission, mes chers collègues, la motion de renvoi en commission que je défends aujourd’hui devant vous n’est pas un simple acte de procédure, un moment convenu de notre travail parlementaire.

Elle se justifie, bien sûr, par le contenu à parfaire du texte qui nous est présenté. Elle se justifie plus encore par le contexte économique et idéologique qui entourait la directive de 1991 – la directive 91/440 –, à la source du texte que vous soumettez à notre appréciation. Le contexte était alors bien différent de celui que nous connaissons actuellement.

Car mes chers collègues, de quoi s’agit-il ?

Ce texte vise, pour l’essentiel, à transposer en droit interne plusieurs dispositions européennes afin d’accompagner, en premier lieu, l’ouverture à la concurrence des services internationaux de voyageurs à compter du 13 décembre 2009. Il tend également à créer les conditions de développement des opérateurs ferroviaires de proximité, et à instituer une autorité indépendante chargée de la régulation. Il inclut enfin diverses dispositions, dont certaines relatives au transport aérien : notre collègue Jean-Luc Pérat les évoquera lors de la discussion générale. Pour ma part, je limiterai mon propos à l’analyse des dispositions relatives au transport ferroviaire.

Le projet de loi, nous dira-t-on, est une simple transposition technique, peut-être même a minima, de directives adoptées dans le cadre des différents « paquets ferroviaires » ; mais c’est bien là, précisément, que le bât blesse. Il s’agit en effet de transposer des directives idéologiquement datées, profondément marquées du sceau de la dérégulation systématique des moyens de transport, laquelle était en vogue dans le courant des années quatre-vingt-dix.

Qu’on ne s’y trompe pas : le texte de base que constitue la directive 91/440 a pu avoir des effets positifs, voire très positifs. Les progrès de l’interopérabilité, par exemple, sont certainement à mettre à son crédit, au moins en partie. Le titre même de ce texte qui prétend traiter de la « régulation des transports ferroviaires » aurait pu laisser penser que le balancier était allé trop loin, que l’on allait procéder à une lecture nouvelle de l’architecture mise en place ; il pouvait laisser croire à une ambition de revisiter la loi du 13 février 1997. Hélas, il n’en est rien ! Malgré ce titre rassurant, les dispositions proposées, loin d’être parées des vertus de la régulation, auraient sans doute été qualifiées naguère de dérégulatrices. En effet, comme la directive qu’il est chargé de transcrire, ce texte reste marqué par la croyance que seule l’ouverture à la concurrence est de nature à développer le transport ferroviaire, croyance que vous me permettrez de ne pas partager.

Mes chers collègues, force est de constater que, depuis le début des années quatre-vingt-dix, bien des choses ont changé. Tout d’abord, personne ne peut nier l’extraordinaire essor du transport de voyageurs par voie ferrée, tant sur les grandes lignes et les lignes internationales que sur les lignes régionales. Personne non plus ne peut nier que la concurrence n’y est pour rien.

En matière de transports internationaux, la voie de la coopération entre les opérateurs a parfaitement fonctionné ; elle a fait ses preuves, produit des résultats, et, en particulier, atteint une qualité de service que nul ne conteste. Faut-il donc à tout prix lui préférer l’ouverture à la concurrence, alors que nous tous, dans cette enceinte, connaissons la brutalité que celle-ci entraîne parfois ? L’Eurostar entre Paris et Londres ou Londres et Bruxelles donne entière satisfaction ; le Thalys entre Paris, Bruxelles, Amsterdam et Cologne également ; Alleo et Lyria sont aussi des exemples de coopération réussie, qui prouvent à l’envi que la concurrence n’est pas, loin s’en faut, la seule façon de développer les échanges internationaux.

L’exemple de l’accroissement fabuleux des transports régionaux plaide aussi en ce sens. Dotés de matériels neufs, confortables et performants, dans lesquels les régions ont d’ailleurs investi massivement, les TER connaissent un succès considérable. En région Poitou-Charentes, la fréquentation a ainsi bondi de plus de 50 %, pour atteindre à ce jour plus de 7 000 voyageurs journaliers et 13 000 utilisateurs réguliers. Il est vrai aussi que l’offre a considérablement augmenté ; et je vous laisse imaginer les sommes que la région Poitou-Charentes, comme désormais bien d’autres régions de France, consacre à ce réseau, bien au-delà des moyens qui lui ont été transférés à cette fin.

L’exemple des TER est des plus éloquents ; il prouve sans conteste que, en matière ferroviaire, la condition du succès n’est pas la libéralisation tous azimuts ni l’ouverture forcenée à la concurrence, mais, bien an contraire, une implication forte des pouvoirs publics. Néanmoins ce n’est pas, à l’évidence, le choix que vous nous proposez. Au contraire, et j’y reviendrai, le texte vise à désengager les pouvoirs publics des efforts de modernisation du réseau et des matériels en tentant d’associer des partenaires privés ; or on peut craindre fortement que ces derniers n’aient eux-mêmes d’autre choix que de solliciter des collectivités locales déjà exsangues, alors que la réforme du financement de ces dernières prévoit de trancher le lien fiscal qui les unit aux acteurs économiques de leur territoire.

Quelle sera, dans ces conditions, la plus-value pour l’usager de l’ouverture à la concurrence des lignes internationales ? Certes, l’offre s’en trouvera augmentée. Mais sera-t-elle pour autant améliorée ? Plus exactement, il est plus que probable que cette augmentation de l’offre ne se traduira pas par une augmentation équivalente et immédiate du transfert des flux routiers vers le rail. Dès lors, il y a fort à parier que les parts de marché acquises par les nouveaux opérateurs ne se feront qu’au seul détriment de la SNCF.

M. Yanick Paternotte, rapporteur. Mais non !

M. Maxime Bono. Comment imaginer, en effet, que les concurrents ne se livreront pas à une forme d’écrémage sur les lignes les plus rentables, tout en se gardant bien de prendre des risques sur des lignes à moins fort potentiel ? Dégagés de toute autre obligation d’exploitation, ils seront très certainement en mesure de proposer des tarifs plus attractifs que ceux de la SNCF. Par conséquent, notre société nationale risque bien de se trouver confrontée à une forte perte de recettes sur ses lignes les plus rentables. Elle seule, en outre, conservera l’obligation d’assurer le transport international de voyageurs sur les lignes les moins rentables, ou encore de poursuivre l’exploitation déficitaire des trains Corail Intercités, que je persiste, pour ma part, à appeler « trains grandes lignes », tant leur rôle est déterminant pour l’aménagement du territoire.

Nous sommes bien loin, mes chers collègues, du mythe de la concurrence libre et non faussée si cher à certains d’entre vous ! Force est de constater que les arguments sont rares pour justifier cette marche forcée des transports ferroviaires vers l’ouverture à la concurrence, jamais remise en question depuis les années quatre-vingt-dix, et ce en dépit d’expériences bien peu convaincantes, notamment en Grande-Bretagne.

J’ajouterai que les nouvelles dispositions communautaires sur les aides d’État aux entreprises ferroviaires autorisent aujourd’hui tant de dérogations – aide à l’achat de matériel ferroviaire ou à leur renouvellement ; financement des infrastructures ; annulation de dettes ou correction d’externalités négatives – qu’il semble que l’exigence de libéralisation à laquelle vous souhaitez que nous nous soumettions soit bien édulcorée, tant elle est devenue difficile à défendre.

Ce texte, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, est bien d’un autre temps : un temps où certains pensaient que le marché pouvait à lui seul tout régenter. Vous-mêmes, d’ailleurs, chers collègues de la majorité, semblez désormais saisis par le doute et convenir des excès du passé, si j’en crois vos hésitations à accorder une nouvelle licence à un quatrième opérateur de télécoms et de 3G.

Mme Catherine Coutelle. Très juste !

M. Maxime Bono. Le Président de la République s’est d’ailleurs exprimé très clairement sur ce sujet en déclarant : « Je suis assez sceptique et réservé sur le choix d’un quatrième opérateur de téléphonie mobile. Car le prix le plus bas n’est pas forcément le meilleur. » Cette déclaration doit ravir M. Martin Bouygues ainsi que les sociétés Orange et SFR ; toujours est-il qu’elle pourrait très bien, s’agissant du transport, s’appliquer à la SNCF. (Approbations sur les bancs des groupes SRC et GDR.)

M. Daniel Paul. Nicolas Sarkozy est décidément un dangereux bolchevick !

M. Maxime Bono. Plus récemment, le Président de la République a fait part d’un scepticisme encore accru à l’égard du marché en général.

Mme Catherine Coutelle. Tout à fait !

M. Maxime Bono. Soulignant que la mesure du PIB ignorait largement la qualité des infrastructures et des services publics d’un pays, il a déclaré : « Derrière tout l’édifice de nos représentations statistiques et comptables, il y a aussi la religion du marché qui a toujours raison. Si le marché avait réponse à tout, cela se saurait. Si le marché ne se trompait jamais, cela se verrait. »

Je vous le dis, mes chers collègues : le texte proposé relève d’une idéologie qui n’est plus de saison, et le temps est sans doute venu de mettre en harmonie les paroles et les actes. Aussi me semble-t-il nécessaire de renvoyer ce texte en commission afin de le remanier profondément.

La loi du 13 février 1997 est en effet imparfaite. En séparant la gestion de l’infrastructure ferroviaire de celle de l’exploitation des services de transports, la loi française est allée beaucoup plus loin que l’Europe ne le demandait alors, puisque seule une séparation comptable était exigée. Pour éviter une dette maastrichtienne, RFF a été créé, mais la dette est restée. Or chacun s’accorde à reconnaître que l’endettement de RFF est la principale difficulté à la mise en œuvre d’une politique d’investissement ferroviaire.

Ce texte ne propose aucune solution nouvelle pour le remboursement progressif de cette dette, qui s’élève aujourd’hui à près de 28 milliards d’euros. Vous avez, lors de la précédente législature, sacrifié à bas prix les sociétés d’autoroutes productrices d’importants revenus,…

Mme Catherine Coutelle. Eh oui !

M. Maxime Bono. …et privé l’AFITF, l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, de toute possibilité de devenir un vecteur pérenne d’investissements.

Sans revenir sur ce funeste choix idéologique, comment ne pas se souvenir des conditions de cession avantageuses pour les acquéreurs de ce véritable bien national ? À telle enseigne que, quelque temps après, M. Antoine Zacharias avait poussé le cynisme jusqu’à justifier le versement de ses primes exorbitantes par la qualité de la négociation menée lors de l’acquisition des parts de sociétés autoroutières au profit de son groupe.

M. Daniel Paul. Il avait mangé le morceau !

M. Maxime Bono. Mes chers collègues, à présent, le mal est fait ; et ce n’est hélas pas ce texte qui pourra y remédier. Pas plus, d’ailleurs, qu’il ne remédiera à la terrible complexité, si souvent paralysante, née de la séparation entre la gestion du réseau et l’exploitation des services de transport.

La loi oblige en effet RFF à déléguer l’essentiel de ses missions à la SNCF, laquelle serait censée, demain, devenir un opérateur ferroviaire banal. Dans la réalité, bien sûr, cela sera impossible, tant des relations commerciales intimes et souvent contraintes lient RFF et la SNCF. Comment résoudrez-vous cette contradiction que de nouveaux opérateurs ne cesseront de vous rappeler ? Certes, vous créez l’ARAF. Mais celle-ci ne traitera – sans doute imparfaitement, d’ailleurs – que des risques de conflit ; elle ne pourra en aucun cas démêler l’exceptionnelle complexité des relations entre les deux entités.

Notre collègue sénateur Hubert Haenel – qui, bien que je ne partage pas toujours ses conclusions, est un fin connaisseur du monde des transports – l’affirme : « Notre système ferroviaire issu de la réforme de 1997 n’est ni transparent ni performant. » Bien des rapports parlementaires ont traité du sujet ; tous s’accordent à reconnaître l’urgence du désendettement et de la simplification des relations entre RFF et la SNCF. Sur ces deux points, le texte reste muet.

Par voie d’amendement, au Sénat, vous avez bien eu le souci de répondre aux griefs de la commission au sujet des agents en charge de l’exploitation du réseau, c’est-à-dire de l’instruction des demandes et de l’octroi des sillons. Mais le texte ne règle pas, au fond, la complexité du système actuel ; peut-être même la renforce-t-il finalement quelque peu. La seule certitude, sans doute partagée sur tous les bancs de notre assemblée, est que l’organisation administrative nouvelle, la création de cette direction de l’exploitation au sein de la SNCF, sera sans doute modifiée dans un proche avenir.

Nous aurions pu saisir l’occasion de ce texte pour créer une holding regroupant RFF et la SNCF, à l’exemple de ce qui s’est fait en Allemagne, en Autriche et en Italie. Il est vrai que l’état calamiteux de nos finances publiques nous prive de toute perspective de règlement de la dette de RFF et limite singulièrement les ambitions du texte. La dette fonctionnera en effet, tant qu’elle existera, comme le principal verrou à toute évolution de l’architecture de notre système ferroviaire.

J’en viens au fret ferroviaire. Depuis 2006, celui-ci est ouvert à la concurrence. Nous n’avons cessé de demander une évaluation des conséquences de cette disposition nouvelle. Vous avez cité, monsieur le secrétaire d’État, les chiffres de pénétration des nouveaux opérateurs privés.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État. Non, des autres opérateurs que la SNCF : ils ne sont pas forcément privés.

M. Maxime Bono. Dont acte. Reste que, à défaut d’avoir obtenu ladite évaluation, nous pouvons constater que, loin d’avoir favorisé le transfert du transport de marchandises de la route vers le rail, c’est l’inverse qui s’est produit : le fret ferroviaire n’a cessé de perdre des parts de marché au profit du trafic routier. À l’évidence, le recours à la concurrence a donc été un échec. Le seul impact de l’ouverture du marché a été l’accroissement des pertes de trafic de la SNCF et sa décision concomitante d’abandonner les wagons isolés – wagons par ailleurs bien peu isolés puisqu’il peut s’agir de huit, dix wagons voire davantage, lesquels, souvent, jouent un rôle déterminant pour les entreprises et les territoires desservis.

Votre proposition relative aux opérateurs ferroviaires de proximité n’est certes pas sans intérêt ; mais comment imaginer que, sur quelque 4 000 kilomètres de lignes peu fréquentées, souvent délaissées et proches de l’abandon, puisse s’imposer un modèle économique sans argent public ? La plupart des opérateurs seront d’ailleurs des acteurs publics ou parapublics. Quant aux quelques acteurs privés qui prendront le risque d’intervenir, il est plus que probable qu’ils prévoiront de garantir leur équilibre d’exploitation par des apports de fonds publics.

On en arrivera ainsi à une situation des plus choquantes : le marché du transport ferroviaire international sera ouvert à des opérateurs privés, dans une perspective d’exploitation bénéficiaire tandis que les gares et lignes de frets seront abandonnées par la SNCF et proposées à des opérateurs – publics ou privés – qui n’auront d’autres choix que d’en financer le déficit.

Socialisation des pertes et privatisation des profits : je crains fort que votre texte ne parvienne pas à s’échapper de ce schéma, au demeurant fort classique.

Et je vous laisse imaginer qui sera appelé à maintenir la desserte de telle ou telle coopérative isolée en bout de ligne en milieu rural, ou encore de telle zone d’activité, installée grâce au volontarisme d’un département et dont l’entreprise moteur du développement se trouvera soudainement privée des quinze ou seize wagons dits isolés qui l’approvisionnaient mensuellement en matière première ! Qui prendra l’initiative de créer ces opérateurs ferroviaires de proximité – sinon les présidents de conseils généraux ou de conseils régionaux, afin de ne pas dégrader l’attractivité de leur territoire ?

Bien sûr, il nous sera proposé de passer contrat avec l’État, dans le cadre de diverses procédures, existantes ou à inventer. Mais, au bout du compte, ce sont bien, une fois de plus, les exécutifs locaux qui auront à se porter garants de l’attractivité et du développement de leur territoire. Et bien sûr, il leur appartiendra d’en financer le coût – au moins pour une bonne partie. Il faudra, de surcroît, que ces exécutifs locaux s’entourent d’experts à même de les accompagner, sinon dans la gestion des OFP, au moins dans leur montage, leur négociation et leur suivi.

Vous conviendrez, chers collègues, que, dans ces conditions, la récente critique formulée par M. le Premier ministre à l’encontre des collectivités locales, accusées de trop embaucher alors que l’État, lui, a cessé de remplacer ses fonctionnaires, me semble particulièrement injuste et, pour tout dire, de bien mauvais goût.

Enfin, comment pouvons-nous, aujourd’hui, légiférer efficacement sur le fret, alors que la politique de la SNCF en la matière, dont nous ne savons que ce que la presse veut bien nous en dire, ne sera rendue publique que le 23 septembre, soit quelques jours après la fin probable de nos travaux ? Sans doute la fin des wagons dits isolés sera-t-elle définitivement scellée, et la SNCF, munie du texte que nous examinons, pourra en confier la charge à qui voudra la prendre. Et il faudra bien que les collectivités locales s’y résolvent, faute de quoi la perte d’attractivité du territoire pourrait les pénaliser lourdement.

Quelle sera la part d’accompagnement, j’allais dire le chemin que la SNCF sera prête à faire en commun ? Le vote précipité de ces dispositions ne nous laissera d’autre possibilité que de subir le bon vouloir de l’actuel opérateur sur des lignes dont nous savons bien qu’elles sont peu rentables, et qu’elles n’entrent pas en concurrence avec la route, mais qui ont pour seule vocation de répondre aux légitimes soucis d’aménagement du territoire.

La SNCF, c’est vrai, s’est souvent comportée de façon malthusienne, et a souvent géré la disparition programmée des trafics de proximité. Mais ne l’accablons pas, car cela s’est toujours fait avec la complicité du pouvoir politique, souvent incapable de financer ses ambitions d’aménagement du territoire.

Si l’on veut que, demain, les opérateurs ferroviaires de proximité deviennent de puissants leviers de développement économique dans la perspective de développement durable que nous souhaitons tous, il faudra que la règle du jeu financière soit clairement établie entre l’État et les collectivités.

Je regrette que le texte n’esquisse pas au moins quelques pistes en la matière. En particulier, il aurait pu répondre à une demande ancienne de l’Association des régions de France, relative aux péages.

L’ARF souhaitait en effet que soit prévu un mécanisme de compensation pour les régions finançant des opérations d’investissement qui permettent de réduire les coûts d’entretien. Elle souhaitait également qu’un mécanisme de péréquation soit institué pour permettre le maintien de lignes à vocation d’aménagement du territoire. Or rien de cela n’est proposé dans ce texte qui comporte pourtant diverses dispositions relatives aux transports.

Au contraire, le texte intervient dans un contexte de fortes inquiétudes liées à la disparition de la taxe professionnelle. Cette disparition est certes souhaitée par nombre d’entre nous, mais la compensation semble bien loin d’être acquise – en tout cas autrement que par une compensation de l’État dont chacun d'entre nous, hélas, ne sait que trop ce qu’il en advient au fil du temps.

Enfin, monsieur le secrétaire d’État, vous nous avez, il y a quelques jours à peine, présenté un important amendement relatif à l’organisation des transports en Île-de-France. Bien sûr, à première lecture, cet amendement semble aller dans le bon sens : avec ses trois milliards de voyages, ses dix millions d’usagers quotidiens, ses 214 kilomètres de lignes de métro et ses 43 000 agents, la RATP mérite bien que de longs délais d’adaptation lui soient accordés. Vous avez prévu un délai de trente ans pour le métro – on ne pouvait laisser d’avantage –, vingt ans pour les tramways et quinze ans pour les autobus. Cela paraît le bon tempo.

Mais vous conviendrez que, sur des sujets de cette importance, un retour devant la commission permettrait un examen plus serein de ces dispositions extrêmement techniques.

Cet examen serein est d’autant plus nécessaire que M. le président de la région Île-de-France vient de nous faire connaître son profond désaccord avec les dispositions de cet amendement, dont il n’a eu connaissance que jeudi dernier. En effet, le transfert de l’ensemble des biens constitutifs de l’infrastructure gérée par la Régie, propriété du Syndicat des transports d’Île-de-France, se fera à titre gratuit au profit de la Régie. Or il s’agit là, dit le président Huchon, « d’un patrimoine public exceptionnel que les collectivités franciliennes ont financé pour une large part ».

Mais il ne s’agit pas seulement d’une querelle de copropriétaires. La véritable question est celle, une fois de plus, de l’endettement de la RATP, et de sa difficulté à investir.

Votre amendement pourrait très facilement être lu comme un tour de passe-passe : en la dotant d’un patrimoine important, en reconstituant ses actifs et son haut de bilan, on confère à la RATP une capacité nouvelle d’emprunt qui lui permettra d’intervenir sur les marchés internationaux.

Avoir une stratégie de développement à l’international n’est pas critiquable en soi. Mais est-il normal que celle-ci soit financée par le patrimoine public des collectivités d’Île-de-France – même pour une part – alors même qu’il leur est demandé d’investir plus que jamais il n’a été fait pour répondre aux besoins de transports des Franciliens ?

Ne serait-il pas logique, en raison de l’indispensable effort de modernisation, d’affirmer le caractère prioritaire des transports franciliens, et donc d’investir les profits des prochaines années – et au premier rang ceux des opérateurs – pour améliorer les conditions de transport des usagers de la région elle-même ?

Là encore, ce texte date. Il prône une politique de développement externe agressive de la RATP, en oubliant l’urgence que représentent désormais les investissements à faire pour améliorer les transports franciliens – efforts dont la RATP ne peut s’exonérer.

À lui seul, cet important sujet justifierait le vote de cette motion. Mais aussi, et dans un autre domaine, comment faut-il entendre la disparition subreptice, au hasard de ce texte, des dispositions particulières aux retraites, et tout spécialement la disparition du lien direct entre l’État et la SNCF s’agissant de ces mêmes retraites ?

Mes chers collègues, vous le voyez bien : au-delà de ce texte, qui peut être amélioré dans l’hémicycle, d’importantes évolutions sont désormais indispensables. Elles sont le produit tant de la crise environnementale que nous connaissons que des excès qui nous ont conduits dans la crise économique que nous subissons.

Ces évolutions indispensables rendent caduques les vieilles recettes des années quatre-vingt-dix dont s’inspire ce texte. Le vieux modèle d’une économie dérégulée, ouverte à la concurrence pour compenser l’incapacité des États à défendre et financer leurs ambitions et à assumer leurs responsabilités, a vécu.

Plus que jamais, le rôle des services publics apparaît régulateur : régulateur non seulement de la vie sociale, mais aussi de l’activité économique dont les services publics sont des acteurs à part entière.

La France, riche de sa tradition du service public, dispose d’un véritable moyen d’action qu’elle se doit de conforter et de moderniser. Pour avoir juridiquement élaboré en un siècle une véritable théorie du service public, elle se doit de la moderniser et de l’exporter – au lieu de capituler face au modèle du tout-concurrence, du tout-marché, qui, parce qu’il s’avère à la fois terriblement rapide dans ses effets et surtout terriblement myope, nous a menés aux catastrophes écologiques et économiques que nous connaissons ou sommes sur le point de connaître.

Le moment est venu de replacer l’intérêt général avant celui des consommateurs, d’imaginer des solutions durables au-delà de l’intérêt de court terme. Cela est particulièrement vrai en matière de transports, car le secteur pèse lourd en emploi mais aussi lourd en carbone et, souvent aussi, lourd en bien-être ou en difficultés dans le quotidien de nos concitoyens. C’est de son organisation que dépendra en grande partie l’attractivité future de nos territoires.

Visiblement, ce texte n’intègre pas le changement de modèle auquel nous devons à présent réfléchir. Je ne doute donc pas un seul instant que vous ne décidiez de son renvoi en commission. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)